Ley de proteccion integral de la infancia: la sombra del patronato.

La sombra del Patronato, aún presente en la niñez.

• Piden más políticas públicas y presupuestos en las provincias para fortalecer nuevas áreas previstas en la 26.061 y desarmar el esquema de la anterior legislación. “Seguimos en un plano más teórico que práctico”, afirman. Según especialistas, el modelo de intervención estatal arbitraria presente en la derogada Ley de Patronato -que determina la vida de muchos niños y niñas- “persiste en el quehacer de las instituciones administrativas”
• Marisa Graham, directora de la Sennaf, asegura que “hay cosas que todavía faltan, pero se avanzó muchísimo”.
• Qué pasa en la mayoría de las provincias. Cuáles avanzaron en la aplicación y cuáles aún siguen con el modelo del Patronato.

En la vida de una ley cinco años no parece mucho, pero ¿si pensamos en la vida de un chico? Ahí las cosas parecen cambiar.
En ese tiempo, ya marcado por un presente doloroso, puede definirse también un futuro sin horizontes.

En los últimos meses del 2005, el Congreso Nacional sancionó la ley 26.061 de Protección integral de los derechos de niños, niñas y adolescentes, acorde a los principios de la Convención sobre los Derechos del Niño. Significó un cambio de paradigma por el que los chicos dejaron de ser objeto de tutela del Estado para pasar a ser sujetos de Derechos. Es decir, comenzaron a tener status de ciudadanos plenos.
Se superaba así la tristemente célebre Ley de Patronato, primera ley de minoridad de América Latina, que durante todo el siglo pasado había consolidado la intervención del Estado en la vida de los niños en situación de pobreza y daba facultades de tutela a los jueces para, por ejemplo, disponer arbitrariamente de cualquier niño que hubiera cometido o sido víctima de una contravención o delito, o se encontrara "material o moralmente abandonado", para entregarlo a "una persona honesta, o a un establecimiento de beneficencia privado o público, o a un reformatorio público de menores".

Hoy, cinco años después, la implementación de esa ley no es pareja en todo el país. Mientras hay jurisdicciones en las que se avanzó en el reconocimiento de derechos de niños, niñas y adolescentes, hay otras en los que el Patronato, y todo lo que ello implica, no parece estar tan lejos como se cree.
¿Razones?
La falta de políticas públicas acorde a lo que dispone la ley, los pocos avances en la asignación de recursos para las áreas de niñez y las decisiones de muchos jueces acordes con los principios del Patronato, son los motivos que dificultan el avance de la ley, según afirman los especialistas consultados.

Los cambios que provocó la ley 26.061 en la vida de los chicos.

La sanción de la ley 26.061 se demoró por casi diez años, en los cuales encontró trabas de todo tipo. La 26.061 generó cambios sustanciales en la vida de los niños y niñas. Por ejemplo, dispone que el juez sólo debe intervenir cuando se trata de problemas jurídicos o conflictos con la ley penal, no puede tomar cualquier medida y, si lo hace, ésta debe tener una duración determinada. Que el Estado no es "patrón" sino promotor del cumplimiento de los derechos de los niños y niñas y de su bienestar, que interviene con políticas públicas básicas (educación, salud, etc.) o de protección especial (subsidios directos, por ejemplo). Que la situación económica nunca puede dar lugar a la separación del niño de su familia, pero sí constituye una alerta que obliga al Estado a apoyar a la familia con programas de salud, vivienda y educación. Que el juez tiene la obligación de oír al niño que cometió un delito, quien a su vez tiene derecho a tener un abogado defensor y a un debido proceso con todas las garantías. El niño o adolescente, si es inocente, no puede ser privado de su libertad.
En definitiva, la 26.061 establece que son los gobiernos, sus políticas, sus presupuestos, sus legislaciones, los responsables del destino de los chicos y chicas. Pero ese es uno de los puntos de aplicación más débiles que señalan los especialistas.

Eso es lo que plantea la ley. ¿Pero qué ocurre en la realidad?

Las políticas públicas, la presencia del Estado.

La muerte hace algunas semanas de Ezequiel, un nene de siete años que sufría cáncer y que había sido víctima del trabajo esclavo junto a su familia, desnudó la indefensión que sufren miles y miles de niños en todo el país. Ezequiel murió en Buenos Aires, a pocos kilómetros de la granja en la que transcurrió su vida en los últimos años, entre la sangre y el guano de las gallinas y manipulando venenos con elementos cancerígenos de la empresa avícola para cumplir a rajatabla con los topes de producción que la patronal le imponía a su familia.

Aún a destiempo, se imponen las preguntas: ¿cómo protegía la ley a Ezequiel? O mejor dicho: ¿la ley protege a chicos como Ezequiel?
“En el caso de este chico, lo protegía la aplicación conjunta de varias legislaciones. Además de la 26.061 está la prohibición de trabajar a esa edad, una ley que pena el trabajo esclavo, etc. En ese caso, el servicio local debería haber establecido una medida de protección especial, pero la pregunta es dónde lo envías a ese pibe”, asegura asegura Nora Schulman, titular del Comité Argentino de Seguimiento y Aplicación de la Convención Internacional de los Derechos del Niño (Casacidn), y agrega: “Ese es el otro punto a debatir: los gobiernos no están acompañando la ley con políticas públicas ni con decisiones administrativas. Un dato: de más de 140 municipios bonaerenses, sólo 42 tienen servicios locales funcionando, que son los órganos de protección directos de los chicos”.

Con esa mirada coincide Marisa Herrera, abogada, especialista en derecho de familia, y muy concreta cuando habla. Asegura: “La verdad es que seguimos en un plano más teórico que práctico. Si bien la sanción de la ley implicó un paso gigantesco en nombre del reconocimiento de los derechos de protección a la infancia, lo cierto es que no pasó lo mismo con la formulación de políticas públicas y no se logró entender de qué se trata el fortalecimiento familiar: no es entregar 400 pesos a una madre y que se arregle, es mucho más que eso, es acompañarla, es poner al Estado detrás de esa familia para protegerlos, es garantizarles bienestar…eso no está”.
Y agrega otro punto para la reflexión. “El debate sobre la aplicación de la ley se centra en un tema jurídico, cuando en verdad los responsables de que la normativa se aplique no son los jueces, sino el sistema administrativo, los gobiernos, que no dan respuestas a nada. Y ahí ocurre algo interesante: como los Estados no están dando respuestas, son los jueces los que están creando políticas públicas en forma obligada, ordenando a un gobierno a darle casa a una familia o una beca a un chico o una escuela a un barrio, etc. Tenemos que sincerarnos, pensamos que iba a ser más fácil de lo que realmente fue”.

Sin embargo, desde la otra vereda, Marisa Graham, directora nacional de Niñez, Adolescencia y Familia del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (Sennaf), prefiere el optimismo: “Creo que las mejores cosas de la ley 26.061 ya se cumplieron. Una era instalar la Secretaría de Niñez, adolescencia y Familia como secretaría de Estado, eso se logró. Lo otro fue armar el Consejo Federal de Niñez, representado por 24 jurisdicciones que diseñan e implementan políticas públicas relacionadas con la infancia, eso también se logró. También se armó el Plan Nacional de Acción por los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes, que avanza perfectamente y que establece qué va a hacer cada provincia al respecto”. Graham prefiere hablar de avances, aunque reconoce que “es cierto que faltan recursos humanos y en algunas provincias están mal capacitados”.
Así habló con Periodismo Social.
-Sin embargo hay historias como la de Ezequiel que siguen ocurriendo.
-No estoy negando el problema, sólo estoy diciendo que se avanzó muchísimo en estos años. Con respecto al trabajo infantil, la aplicación de la Asignación Universal por Hijo logró reducir el número de chicos que trabajan. No minimizo nada, pero también es cierto que esa política pública ayuda a luchar contra esto, más aún con el reciente anuncio del beneficio a los trabajadores temporarios, que también la cobrarán, aunque hay aspectos culturales que son difíciles de remover”
-Pero la Asignación es una política global, que no está diseñada para problemas en particular, como el trabajo infantil.
-En estos casos funcionan más las políticas universales, que las focales. De todos modos, llevamos adelante los jardines de cosecha que ya funcionan en Salta, Jujuy, San Juan y dentro de poco en Mendoza, con los que se logra atender a chicos y familias afectadas por el trabajo infantil para garantizar la educación de esos niños y niñas que muchas veces trabajan no porque aporten significativamente a la economía familiar sino porque esos padres no tienen con quién dejarlos cuando van a trabajar.

En la Justicia, donde los avances son más lentos.

En su investigación “Realidad de los derechos humanos de la infancia en Argentina”, la Fundación Surasegura que “no obstante haberse derogado formalmente a nivel nacional, el modelo tutelar persiste en el quehacer de las instituciones administrativas. En tal sentido, en la práctica no se ha superado aún completamente el esquema de intervención institucional sobre las niñas, niños y adolescentes de las familias más pobres, frente a quienes el Estado a partir de la categoría de “peligro moral o material” continúa actuando coactivamente al seguir estableciendo, en muchos casos, la separación de su medio familiar y comunitario. Situación que vulnera, llanamente, los principios contenidos en la CDN y en la Ley Nacional 26.061”.

Según Laura Rodríguez, abogada, coordinadora de la Clínica jurídica de la Fundación Sur Argentina, “todavía hay jueces en todo el país que te dicen que al chico lo sacan del entorno porque están en medio de la violencia o para protegerlo, pero lo llamativo es que siempre pasa con los chicos que son pobres…algo falla ahí. Otra cosa: la medida es por tres meses y prorrogable sólo una vez, pero a veces pasan tres años y los chicos siguen en la misma situación, eso es Patronato puro”.
Para muestra, un dato: sólo en la ciudad de Buenos Aires hay unos 1.300 chicos que aún viven en hogares. Algunos son bebés pero también hay chicos de hasta 17 años. La enorme mayoría no cometió delitos ni sus familias cometieron delitos contra ellos: están ahí porque viven en situación de pobreza, porque sus padres murieron o los dejaron, porque estaban en la calle o porque los llevan a cartonear o mendigar para no dejarlos solos.

“Esta situación se repite en todo el país, es cierto que algunos institutos cerraron, pero también es cierto que también hay provincias que siguen abriendo institutos, les ponen otro nombre pero la lógica es la misma del Patronato: el encierro”, asegura Nora Schulman, de Casacidn.

Por su parte, Graham, de Sennaf, acepta que “el sistema judicial es cierto que avanzó menos, en relación a lo que hizo el Estado”, y agrega: “En la ciudad de Buenos Aires en el año 2007 había 500 chicos en esta situación, qué se hizo mal para pasar a este número un par de años después. El sistema judicial es cierto que avanzó menos, en relación a lo que hizo el Estado. Nos sigue pasando en algunas provincias que la mitad del tiempo de trabajo lo dedicamos a disputar con un juez la protección del niño. Hay magistrados que todavía siguen llamando al 102 (recibe denuncias de supuestos casos de abusos o abandono contra la niñez y la presencia de niños en situación de calle) para que entreguemos a un chico a una familia de crianza, así, sin más, desconociendo otros mecanismos para protegerlo. Cambiar esa concepción llevará mucho tiempo”.

Y en este punto, hay otras voces que rescatan el papel que muchas veces juegan los jueces en garantizar el cumplimiento de los derechos. Aunque con límites, claro.

Una de ellas es Gimol Pinto, especialista de UNICEF en Protección de Derechos, quien asegura que “la intervención judicial no está mal en todos los casos, hay situaciones en las que es mejor que intervenga un juez, hay hechos en los que es mejor que un juez ponga orden. Hay derechos que prevé la ley pero que hasta que la propia justicia no interviene y los garantiza, como en situaciones vinculadas a lo educativo o la discriminación, no se efectivizan. La intervención judicial está muy demonizada y muchas veces es la forma más concreta de garantizar un derecho”.

Entre el abogado del niño y el principio “benefactor”.

En definitiva, ¿cuáles son los puntos que no se están aplicando de la ley?
Según la abogada Victoria Lucero, especialista en derechos de infancia y adolescencia, los puntos centrales que no se están aplicando a nivel nacional, son “el artículo 27 inciso C, respecto a la designación de abogado del niño. En muchos casos se continúa decidiendo sobre la vida del niño/a encontrándose ausente esta figura como mínima garantía de procedimiento, sea administrativo o judicial; al margen, se han visto algunos avances en la Ciudad de Buenos Aires. En las provincias lo confunden con el tutor ad litem o con el Asesor de menores, que no es lo mismo”. A su vez, hay problemas con “la aplicación en forma anticipada de políticas públicas, como paso previo a la medida excepcional de separación del medio familiar de un niño o niña. Es más, varias veces entre los programas estatales se menciona a la institucionalización como "la opción" recomendada para proteger los derechos del niño, en contraposición a lo establecido normativamente”,
Y, finalmente, “muchas resoluciones judiciales continúan mencionando al interés superior del niño como principio "benefactor" y no "garantista de derechos", tal como debiera ser interpretado para que la fundamentación de las decisiones judiciales o administrativas no resulten seriamente cuestionadas de discrecionales y arbitrarias”.

Y ante la pregunta de por qué no se aplican, Responde Lucero: “La vigencia de la cultura tutelar es una de las principales causas por las cuales resulta aún dificultoso implementar al nuevo modelo de la protección integral de derechos”.

Sobre este punto, Diego Freedman, abogado y consultor de Unicef en derechos de los niños, opina que “en primer lugar, hay que notar que muchas de las provincias tienen su propia ley de protección, en algunos casos, más precisas y más completas que la ley 26.061. Es que la protección de la infancia, en principio, es una cuestión que debe ser regulada a nivel local. La Nación lo que debe hacer es prever cierto piso mínimo de derechos y de políticas, pero a las provincias les corresponde el diseño, la implementación y la evaluación.
Y sobre las dificultades para la aplicación, asegura que “mucho se explica por la falta de asignación de recursos humanos y materiales. En muchos lugares dedicados a la atención de los niños se ven desbordados. Son 7 u 8 profesionales para atender a 500 jóvenes que necesitan asistencia social, es imposible hacer un seguimiento. No creo que el problema central sea la "mentalidad", sino que es difícil lograr los objetivos de la ley cuando no se desarrollan suficientemente políticas. Estas políticas son una responsabilidad primaria de las provincias y, en su caso, de los municipios”.
Con respecto a los presupuestos que cada administración destina a las áreas de niñez y adolescencia, Schulman asegura que “en verdad se trata de otra cosa: mala distribución de los recursos. No se puede seguir destinando dinero a crear más institutos en las provincias, como sigue ocurriendo, eso es propio del Patronato. Si bien es cierto que algunos fueron cerrados, también otros están siendo inaugurados. Una forma es invertir más dinero en la Asignación Por Hijo y hacerla universal en serio”.

El mapa de la 26.061: la situación en las provincias.

Según la Fundación Sur, “algunas provincias dictaron a través de sus Cortes Supremas de Justicia acordadas mediante las cuales intentaron suspender la aplicación de la normativa nacional a nivel local, mientras que otras no cuentan siquiera con una normativa local acorde a la misma”.
Corrientes, Misiones y Mendoza son tres buenos ejemplos para entender qué desafíos enfrenta la implementación de la ley en las provincias.

Aldo Fernández, es secretario de APACO (Asociación para asistencia a la comunidad) en Corrientes. Allí, los avances son pocos, de hecho aún hay unos 200 chicos menores de edad viviendo en institutos. Según Fernández, “en la actualidad se ha conformado un Consejo Provincial de Niñez, adolescencia y familia, como lo pide la Ley, pero en la praxis todavía permanece el Patronato. El área de Niñez que en el Ejecutivo Provincial se ocupa de lo referido a la Protección Integral de derechos de niñas, niños y adolescentes se llama Dirección de Minoridad y Familia, y los Jueces son de Menores, es decir falta una adaptación de todo el sistema que atiende las cuestiones de niñez.
Desde el sector social, por iniciativas de diversas ONGs se inician acciones de articulación en lo que apunta a la capacitación de los recursos humamos de estos espacios, sobre todo el del Ejecutivo. Ellos necesitan actualizar todo, no hay manejo de la Ley 26061 y la Convención de los Derechos del Niño, por ello esperamos aún que se apruebe la Ley Provincial en materia de Niñez”.

En Mendoza, según Laura Acotto, Presidenta para America Latina y Caribe de la Federación internacional de Trabajo Social, “el presupuesto todavía se basa en la programación histórica. Al no existir un plan de trabajo para el sector, el presupuesto no se aleja de lo que ya venía diseñado. Otra dificultad es que no se han adaptado las reglamentaciones técnico-administrativas y contables, las cuáles se transforman en muchas ocasiones en “máquinas de impedir’, aquellas cuestiones que se definen desde el ámbito político”, y brinda un ejemplo de cómo todo esto complica la asistencia estatal a las familias más necesitadas: “Se colocan disposiciones para el otorgamiento de subsidios que son imposibles de cumplir, entonces se institucionalizan formas no adecuadas que permiten salvar el problema, sin adecuar las disposiciones. Por ejemplo no están los recursos para apoyar económicamente a una familia que lo requiere para poder recibir el reintegro de un niño, entonces se les exigía la presentación de un proyecto productivo (porque para ello sí hay recursos), aunque se sepa que de ninguna manera podrá montar un emprendimiento productivo con 300 o 500 pesos mensuales, sobre todo cuando ese recurso lo necesita para sostener al niño que es restituido a su familia”.

Paula Fernández, de la Fundación Juntos x Gurises, de Entre Ríos, afirma que en esa provincia “se dieron pasos para el cumplimiento de la ley, el organismo provincial descentralizó a los municipios y creó Servicios de Protección de derechos. Desde el año pasado se cuenta con ley provincial y se están mejorando las articulaciones con el resto de los actores sociales. Para mi entender lo más difícil es la conciencia de la corresponsabilidad y que las comunidades crezcan en su compromiso diario. En cuanto a la Justicia, también hay prácticas instituidas difíciles de ir modificando, pero vamos caminando abriendo los espacios de diálogo. La sociedad aún pide que saques los niños/as de su ámbito por razones culturales y sociales. Se necesitan mayores articulaciones entre Salud y Educación, en especial en primera infancia”.

Según la investigación llevada a cabo por la Fundación Sur, la ley 26.061 presenta distintas realidades de aplicación en todo el país. Lo que sigue es un breve panorama de algunas provincias.
Salta tienen una Ley de Protección Integral con aditamentos tutelares; en cuanto a la aplicación, actualmente se presentó un amparo colectivo en favor de niños, niñas y adolescentes institucionalizados por cuestiones asistenciales por parte de una Defensora de Menores con el objeto que el Estado provincial cese en la omisión de implementar las políticas publicas pertinentes y las aplique para lograr la desinstitucionalización y regreso con su familia de origen o extensa. Respecto a esta presentación, la Fundación Sur presentó un amicus con la finalidad de apoyar la loable acción de la Defensora en favor de los derechos y garantías de los chicos involucrados.
En Salta, existen dos proyectos de ley: uno sobre la creación del Sistema de Protección Integral de Derechos y otro sobre Responsabilidad Penal Juvenil. Cabe señalar que, en esta provincia, la autoridad de aplicación de derechos dejó de funcionar por decisión del gobernador.
En Tucumán, en cambio, se sancionó finalmente este año una Ley de Protección Integral de derechos, luego de dos vetos que la negaron por falta de presupuesto.
En Mendoza, está vigente la ley provincial 6354, con aditamentos
Tutelares. La Suprema Corte de Justicia local, levantó en 2008 la suspensión por ella dispuesta a la ley 26061 en relación a los aspectos procedimentales, estableciendo que una comisión mixta redacte un proyecto de ley que reforme la actual.
Sin embargo, a la fecha la misma no se ha modificado. También se previó un convenio que rigiera la transición.
En relación a Córdoba, es una de las provincias más conservadoras y continúan extendiendo la vigencia de la ley 9053, más allá de encontrarse vigente la ley de adhesión a la ley nacional sancionada con posterioridad, que se limita a crear la figura del Defensor del
Niño. Existe un proyecto de ley presentado en 2010 que "disfraza" los aditamentos tutelares de protección integral.
Por su lado, Santiago del Estero, también ha sancionado una ley de protección integral de derechos provincial y un decreto del Ejecutivo ordena al Poder Judicial la organización de las causas para dar cumplimiento a la ley, hecho que se ha cumplido por medio de acordadas.
Santa Fe, tiene una ley de Protección Integral de derechos y actualmente se ha reglamentado exhaustivamente la misma por medio de un decreto del Poder Ejecutivo.
Neuquén, posee una de las leyes más antiguas y avanzadas de
Argentina en la materia por crear fueros especializados en niñez y adolescencia. Sin embargo, algunos de sus artículos conservan componentes del viejo sistema.
Santa Cruz, finalmente ha sancionado su propia ley, y es una de las pocas que contiene la figura del abogado del niño en sintonía con la ley nacional. No obstante, la norma dista de la práctica concreta aún.
La Rioja tiene su propia ley de Protección Integral, la que en su momento resultó vetada, pero más tarde dicho veto fue dejado sin efecto.
En Catamarca, la ley adhiere al espíritu de la 26061, pero eufemísticamente, requiriendo de la intervención de los otros poderes para una reglamentación posterior, dejándose para más adelante la implementación definitiva al condicionarla a tal situación.

Fuente:
http://www.periodismosocial.org.ar/area_infancia_informes.cfm?ah=188

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Claudio Segovia
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Lago Puelo - Chubut - Argentina
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